La obligada articulación de los macroproyectos al Plan de Desarrollo y a la formulación del POT
17 Mar 2024 | Análisis, Noticias Principales
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Introducción
Por Robinson Rada González *
El Artículo 2.2.2.1.2.1 del Decreto 1232 de 2020 define el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como “el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal”.
De otra parte, el Artículo 2.2.2.1.2.3 de la misma norma regula el denominado “Programa de Ejecución de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT”, estableciendo que:
“Los Planes de Ordenamiento Territorial -POT– tendrán un Programa de Ejecución que define con carácter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en el período de la correspondiente administración municipal o distrital, a partir de los programas y proyectos definidos para toda la vigencia.
El programa de ejecución se integrará al plan de inversiones del Plan de Desarrollo, de tal manera que conjuntamente sea puesto a consideración del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales.
Dentro del programa de ejecución se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente, se localizarán los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, señalando los instrumentos para su ejecución pública o privada. Igualmente se determinarán los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el plan de ordenamiento.
PARÁGRAFO 1. Adicionalmente, en el programa de ejecución se podrá considerar programas y proyectos relacionados con: conservación y protección ambiental y los recursos naturales renovables, espacio público, infraestructura vial, equipamientos, infraestructura de impacto regional, operaciones, urbanas y actuaciones urbanas integrales.
PARÁGRAFO 2. En la elaboración del Programa de Ejecución se podrá considerar entre otros como criterios de priorización la contribución a la consolidación del modelo de ocupación, la necesidad de dar continuidad a los proyectos que para su desarrollo requiera adelantarse en más de una vigencia.
PARÁGRAFO 3. Los planes de gasto público derivados del Plan de Desarrollo contemplarán los proyectos del programa de ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial -POT- respectivo, y serán coherentes con las proyecciones de recursos para su financiación de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo. Para que la ejecución del gasto sea compatible con el Plan de Inversiones de cada Plan de Desarrollo, el concejo municipal o distrital garantizará que se lleven a cabo anualmente las apropiaciones y procesos presupuestales para dar cumplimiento a la estrategia y programación financiera propuesta para la ejecución de los proyectos del Plan de Ordenamiento Territorial POT. Cuando se hubiere iniciado la ejecución de proyectos que trasciendan el período de la administración municipal, el concejo y las autoridades administrativas municipales o distritales, garantizarán que estos tengan la financiación en cada vigencia fiscal hasta su culminación.
PARÁGRAFO 4. En la rendición de cuentas que los alcaldes municipales y distritales deben efectuar anualmente, se incluirá un reporte de la gestión del Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, el cual contendrá como mínimo la información correspondiente a los resultados de implementación del programa de ejecución de la vigencia respectiva, la cual formará parte del expediente urbano”.
Macroproyectos Estructurantes en el POT Vigente (Decreto 0977 de 2001)
Desde esa perspectiva legal, el POT vigente desde el año 2001 contempla la inclusión y articulación de los Macroproyectos Estructurantes de orden ambiental y urbanístico de gran impacto territorial, entre los que destacan:
- Plan Maestro de Restauración Ecológica para la Bahía de Cartagena.
- Parque Distrital Ciénaga de la Virgen, acompañado de la renovación urbana a través de ocho planes parciales para la reivindicación de la población asentada en su área de influencia.
- La Vía Perimetral (pésimamente ubicada).
- Recuperación integral del Cerro de la Popa y Cerro de Albornoz.
- Plan Maestro de Drenajes Pluviales.
- Plan Integral de Canales y Lagunas de Cartagena.
- Macroproyecto del Canal del Dique.
- Traslado del mercado de Bazurto.
- Sistema Acuático Integrado de Transporte Público.
- Plan de Protección Costera.
- Conservación ambiental de los recursos naturales renovables sostenibles en la Isla de Tierra Bomba (Consejo de Estado).
- Reconversión del Borde costero en los barrios Chino, Bosque y San Isidro, entre otros planes parciales.
Corresponde a la actual administración actualizar e implementar estos macroproyectos, con la colaboración de las entidades del orden distrital, departamental, regional y nacional, por ser objeto de ejecución obligatoria.
Ley 1784 de 2016: Fortalecimiento de los Macroproyectos
Esta meta fue reforzada y consolidada con la Ley 1784 de 2016, vigente desde el 17 de junio de 2017. A través de esta normativa, la Nación se asocia a la conmemoración del bicentenario del Sitio de Cartagena de Indias, obligando al Gobierno Nacional a gestionar recursos del Presupuesto General de la Nación para proyectos de carácter social, cultural y de infraestructura en la ciudad, tales como:
- Protección costera
- Plan Maestro de Drenajes Pluviales
- Control de mareas y sistema de caños y lagos
- Terminal turístico de cruceros
- Bulevar turístico de Bocagrande y la avenida Bicentenario
- Quinta Avenida de Manga
- Sistema de transporte acuático
- Culminación de la vía Perimetral
- Acueducto de Tierra Bomba
- Recuperación de la Ciénaga de la Virgen
- Ampliación del Corredor Industrial de Mamonal
- Proyección y cristalización de un túnel o puente de conexión entre Bocagrande y Manga, acompañado de estrategias de competitividad para Cartagena
Estas obras fundamentales deben ser priorizadas e implementadas financieramente en el Plan de Desarrollo del Distrito y en el proceso de actualización del POT. Además, se alinean con los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo vigente, lo que habilita la posibilidad de que sean asumidas en parte o en su totalidad por la Nación.
Ley 388 de 1997 y la Función Social y Ecológica de la Propiedad
La Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997) establece el rol del Estado como orientador de las intervenciones, otorgando autonomía a las entidades territoriales en coherencia con la Ley Orgánica de los Planes de Desarrollo (Ley 152 de 1994, Artículo 41). Esto busca:
- Promover el uso equitativo y racional del suelo
- Garantizar la función social y ecológica de la propiedad
- Instrumentar sistemas de distribución equitativa de cargas y beneficios
La administración y la ciudadanía están comprometidas con una regulación que proteja no solo derechos individuales, sino también intereses colectivos, como la salvaguarda del patrimonio cultural y el crecimiento adecuado del espacio público en función de la población, que se proyecta en 1.200.000 habitantes.
Revisión, Ajuste y Actualización del POT Vigente
Resulta inaplazable articular un plan de acción para la corrección, revisión, ajuste y actualización del POT vigente, que permita incorporar las funcionalidades territoriales necesarias para el desarrollo económico y social. Dichos macroproyectos siguen siendo claves para un desarrollo sostenible y equilibrado del territorio urbano y rural de Cartagena, aunque muchos permanezcan rezagados o parcialmente implementados.
El Fracaso de la Actualización del POT en la Administración Anterior
En el año pasado, se observó que la administración saliente intentó, sin éxito, una actualización del POT que se convirtió en un “falso positivo”, pues no contó con un debido proceso de participación ciudadana ni con la inclusión real de los órganos representativos. A pesar de haber contratado 508 personas y asignado aproximadamente $30 mil millones del presupuesto distrital, el proceso se encontró con:
- Falta de información adecuada y articulada
- Crisis institucional y dispersión de la documentación
- Incumplimiento de las secuencias técnicas y jurídicas
Oportunidad de un Salto Cuántico
Los cartageneros aspiran a que la revisión, ajuste y actualización del POT (vigente desde 2001) permita un salto cuántico hacia una ciudad de talla mundial, superando patrones limitantes y concibiendo el interés colectivo como el eje rector. Tal es la misión de liderazgo que impone el mandato constitucional a la primera autoridad del Distrito y al Concejo Distrital.
Un POT Rancio y Desactualizado
Después de 23 años de vigencia, el POT actual se encuentra obsoleto frente a las nuevas realidades ambientales, sociales, económicas e institucionales. Se han desaprovechado valiosos activos estratégicos en 61 mil hectáreas, mientras la pobreza y el desempleo crecen.
En tal sentido, todos los macroproyectos deben ser actualizados para responder a los cambios ocurridos entre 2001 y 2024. Para ello, se requiere:
- Actualizar el Expediente Territorial
- Involucrar al Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial (CCOT)
- Articular el trabajo con asesores de planta de las Secretarías y agentes contractuales de la Secretaría de Planeación
- Revisar y evaluar la implementación de los planes parciales y planes maestros vigentes
Régimen Jurídico del Suelo y Responsabilidad Social
El régimen jurídico del suelo, encaminado a asegurar su uso conforme a la función social y ecológica inherente a la propiedad, representa el mayor reto. Además, se enfrenta el desafío de asegurar un mínimo de 15 m² de espacio público efectivo por habitante según el Decreto 1077 de 2015. El sector privado debe armonizar sus beneficios con los intereses generales, garantizando el bienestar colectivo.
Derechos de Construcción y Desarrollo: Un Clamor Colectivo
La ciudadanía demanda revisar y ajustar:
- Modelo de ocupación del territorio
- Clasificación y usos del suelo
- Índices de ocupación y de edificación en altura
- Tratamientos urbanísticos
Esta ecuación jurídica debe generar rentabilidad social, ambiental, financiera y fiscal, reflejando un crecimiento ordenado y equitativo para todos los estratos socioeconómicos.
Un Modelo de Ocupación Adecuado, pero sin Ejecución Efectiva
En 2001, Cartagena definió un modelo de ocupación que consideraba la época y el contexto de sus actividades económicas. Sin embargo, durante 23 años, las administraciones distritales no desarrollaron los instrumentos de gestión ni los planes de ejecución necesarios para incorporar las metas planteadas. En consecuencia, el crecimiento fue desordenado y el POT careció de actualizaciones para reflejar la dinámica de la ciudad.
La Nueva Administración: Una Oportunidad Decisiva
Según las proyecciones, la nueva Administración Distrital presenta una ventana de oportunidad para:
- Revisar el territorio como centro de la interacción humana
- Reclasificar el suelo y asignar la función social y ecológica de la propiedad, tanto pública como privada
- Integrar procesos colectivos, participativos y democráticos
- Alcanzar un equilibrio intergeneracional y legitimar las decisiones de ordenamiento
Participación Ciudadana y Construcción Colectiva
El ordenamiento territorial es una función pública, participativa y política en la que la Administración define concertadamente las reglas para el desarrollo de su territorio. A la fecha, la construcción y densificación predio a predio han predominado, generando un panorama urbano con notables desorden y carencias estéticas.
Por medio de instrumentos de planeación (macroproyectos, planes parciales y planes maestros), se urge a garantizar la preservación de la estructura ecológica principal y potenciar el paisaje urbano como valor turístico y social.
Revisión, Ajuste y Actualización: Un Procedimiento Legal
La revisión y actualización de los planes de ordenamiento territorial es un procedimiento técnico, jurídico y sociológico regulado por:
- Ley 388 de 1997
- Ley 1454 de 2011
- Decreto Ley 1077 de 2015
- Decreto 1232 de 2020
Su objetivo es actualizar o ajustar el POT vigente (Decreto 0977 de 2001) para concretar el modelo de ocupación mediante datos confiables y un proceso participativo.
Macroproyectos como Parte del Expediente Territorial
Los macroproyectos, planes parciales y planes maestros actuales deben someterse a Seguimiento y Evaluación. El CCOT, junto con sus miembros delegados de la Administración Distrital, tiene la obligación de proponer ajustes y revisiones para reflejar la realidad contemporánea de Cartagena.
La génesis del procedimiento de actualización del POT es fundamental para el futuro de la ciudad y de su población, requiriendo un diagnóstico honesto que surja de un inventario de hallazgos en las dimensiones sociales, económicas, ambientales e institucionales. Esa labor quedará documentada en el Expediente Distrital, base del diagnóstico territorial.
Alineación con el Plan de Desarrollo Distrital
El POT, articulado con el Plan de Desarrollo Distrital (PDD), es la vía legal para detectar desequilibrios y desigualdades. A través de este instrumento, se pueden cerrar brechas históricas y generar una ciudad inclusiva y empoderada para todos sus habitantes.
Los recientes Documentos Conpes 4118 y 4129 de 2023 abordan temas críticos para Cartagena en materia portuaria, reindustrialización y articulación del territorio, complementados con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (“Ordenamiento Territorial alrededor del agua”). Este contexto plantea oportunidades de cambios positivos en la competitividad y en la calidad de vida de la población.
Macroproyectos y Turismo Sostenible
En la llamada “ciudad de los tres Reinos” (Sol, Agua y Vientos), la actualización del POT debe alinear las políticas nacionales con las estrategias locales, fomentando un turismo sostenible, seguro y ordenado que sea motor de la economía local y nacional. Al tiempo, debe promover la generación de energías renovables y la rehabilitación de los espacios degradados, mediante procesos de regeneración y renovación urbana.
Conclusiones
- Relevancia de los Macroproyectos: Son el eje fundamental para el desarrollo sostenible de Cartagena y deben estar debidamente financiados en el Plan de Desarrollo y articulados al POT.
- Necesidad de Actualización: El POT actual (vigente desde 2001) está obsoleto y requiere un proceso profundo de revisión y ajuste que refleje las dinámicas contemporáneas de la ciudad.
- Fomento de la Participación: La ejecución de cualquier actualización del POT debe involucrar a la ciudadanía, a los gremios, a las organizaciones sociales y a los entes territoriales e institucionales, bajo un marco de transparencia y legitimidad.
- Integración con el Plan Nacional de Desarrollo: Proyectos y políticas nacionales, como los Documentos Conpes y el PND, ofrecen recursos y orientaciones para fortalecer los macroproyectos urbanos, ambientales y sociales.
- Visión a Futuro: La ciudad tiene el reto de transformarse de manera cualitativa y sostenible, abandonando la visión fragmentada e impulsando planes que equilibren crecimiento económico, protección ambiental y justicia social.
Sobre el Autor
Robinson Rada González
Doctorado en Derecho y Ciencias Políticas; magíster en Urbanismo y Desarrollo Territorial y en Derecho Ambiental, Territorial y Urbanístico. Especialista en Derecho Laboral y Seguridad Social. Presidente Nacional de la Sociedad Colombiana de Urbanistas y miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial de Cartagena.
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